PCP
Die institutionelle Wirklichkeit kam zuerst
Der Bericht von 2006 schuf nicht auf einmal sämtliche bundesnahen Unternehmen. Er sollte eine bereits bestehende Situation ordnen: Rechtlich selbständige Organisationen erfüllten Bundesaufgaben. Historisch bedeutsam war die Suche nach gemeinsamen Kriterien. Warum sollte eine Tätigkeit die zentrale Verwaltung verlassen? Wie sollte die Organisation gesteuert werden? Wie waren die Rollen auf staatlicher Seite zu verteilen?
Die Umsetzungsplanung von 2009 hält eine wesentliche Unterscheidung fest. Gemeint ist die Auslagerung der Aufgabenerfüllung, nicht die vollständige Übertragung und Aufgabe einer Bundesaufgabe zugunsten Privater. Eine eigene Rechtspersönlichkeit beseitigt deshalb die öffentliche Verpflichtung nicht. Die Bevölkerung muss weiterhin erkennen können, welche Behörde sie definiert und wer für ihre Erfüllung einsteht.
Vier Aufgabentypen, unterschiedliche Autonomie
Die Typologie unterscheidet Ministerialaufgaben, Dienstleistungen mit Monopolcharakter, Dienstleistungen am Markt sowie Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht. Diese Kategorien sind nicht austauschbar. Politik vorzubereiten und eine unabhängige technische Aufsicht auszuüben verlangt unterschiedliche Distanz zur Exekutive. Eine Leistung am Markt anzubieten beantwortet auch noch nicht die Frage nach der Mindestversorgung.
Diese Einteilung geht über die Behauptung hinaus, jede Verselbständigung steigere die Effizienz. Der angestrebte Vorteil muss benannt werden: organisatorische Freiheit, Unabhängigkeit gegenüber Beaufsichtigten, wissenschaftliche Eigenständigkeit oder wirtschaftliche Reaktionsfähigkeit? Ohne diese Klärung ersetzt die Rechtsform eine sachliche Begründung, obwohl sehr verschiedene Aufgaben übertragen werden.
Die staatlichen Rollen müssen erkennbar bleiben
Der Bund kann Regeln setzen, ein Unternehmen besitzen, Leistungen bestellen und einen Sektor beaufsichtigen. Daraus entstehen Spannungen. Ein Eigner will den Wert seines Vermögens sichern, eine öffentliche Behörde den Zugang zu Leistungen, eine Regulierungsstelle die Einhaltung der Regeln. Diese Interessen werden nicht dadurch vereinbar, dass dieselbe Institution sie ohne Erklärung zusammenfasst.
Eine klare Rollenteilung soll verhindern, dass informelle Weisungen verantwortete Entscheide ersetzen. Sie soll ebenso die umgekehrte Ausrede ausschliessen: Ein Entscheid wird als rein geschäftlich bezeichnet, obwohl er eine politisch garantierte Leistung vermindert. Für die PCP muss die Aufteilung erlauben, den Konflikt zu benennen und auf der zuständigen Ebene zu entscheiden, einschliesslich seiner finanziellen und regionalen Folgen.
Eignerziele ersetzen das Gesetz nicht
Eine stimmige Verantwortungskette beginnt beim gesetzlichen Auftrag, führt über die Ausrichtung des Eigners und reicht bis zum täglichen Betrieb. Der Verwaltungsrat braucht Spielraum für die Organisation. Den sozialen Umfang des Auftrags sollte er jedoch nicht allein neu bestimmen können. Umgekehrt darf die Regierung keine Leistungen versprechen, für die Auftrag und Mittel keine Grundlage bieten.
Ein gedankliches Beispiel ohne Bezug zu einem bestimmten Unternehmen verdeutlicht dies. Wer zugleich höhere Ausschüttungen, niedrigere Tarife und mehr Präsenz verlangt, muss die Kostendeckung erklären. Fehlen zusätzliche Einnahmen oder glaubwürdige Einsparungen, erscheint der Widerspruch als aufgeschobener Unterhalt, Druck auf Beschäftigte oder erschwerter Zugang wieder. Die Autonomie verlagert dann die Abwägung, statt sie zu lösen.
Die Jahresrechnung zeigt nur einen Teil
Der öffentliche Wert einer Organisation beschränkt sich nicht auf ihr Jahresergebnis. Verlässliche Leistungen, Zugänglichkeit, Fachwissen und Instandhaltung haben unterschiedliche Zeithorizonte. Geringere Ausgaben können das laufende Ergebnis verbessern und zugleich spätere Kosten vorbereiten. Eine heutige Ausgabe kann umgekehrt eine Leistung für viele Jahre sichern.
Kostenvergleiche bleiben notwendig. Sie müssen aber die erbrachte Leistung und die bei der Allgemeinheit verbleibenden Risiken einbeziehen. Implizite Garantien, schwer ersetzbare Infrastruktur und Versorgungspflichten gehören in diese Beurteilung. Die PCP verteidigt öffentliches Eigentum, das diese Bindungen übernimmt und genügend genaue Informationen für eine Debatte über die wirklichen Entscheidungen bereitstellt.
Die demokratische Kontrolle muss mitwachsen
Fachliche Autonomie ist sinnvoll: Nicht jede technische Entscheidung muss einem Regierungsmitglied vorgelegt werden. Mit wachsender rechtlicher Distanz müssen die Verantwortlichkeiten jedoch verständlicher werden. Parlament und Bevölkerung müssen unterscheiden können, was aus dem Auftrag, einer politischen Orientierung, einer betrieblichen Entscheidung oder einer Regulierungsvorgabe folgt.
Der Rahmen entwickelte sich nach 2006 weiter. Der ursprüngliche Bericht enthielt 28 Leitsätze. Der Zusatzbericht von 2009 und spätere Änderungen dürfen nicht vollständig in den Ausgangspunkt zurückprojiziert werden. Diese Chronologie zeigt, dass auch die Kontrolle politisch gestaltet werden musste. Eine institutionelle Reform bewährt sich daran, ob Entscheidungen überprüfbar und ihre Verantwortlichen erkennbar werden.
Die Lehre von 2006 ist damit konkret: Die Organisation muss zur Aufgabe passen; die öffentliche Hand muss weiterhin fähig bleiben, diese Aufgabe zu bestimmen, zu finanzieren und zu kontrollieren. Für die PCP ist ein selbständiges öffentliches Unternehmen ein Mittel zur Erfüllung gesellschaftlicher Bedürfnisse. Seine Distanz zur Verwaltung darf nicht zu einer Distanz zur Bevölkerung werden.